环保督察，成为当下的热点话题，核心是解决“政策落地”的问题。中央深改组第十四次会议通过的《环境保护督察方案（试行）》（以下简称《方案》），规定以中央环保督查组的形式，对省区市党委政府及有关部门开展督察工作，而且要下沉至部分地市级党委政府。环保督察，检验地方环境保护的行动及其效果，可以为生态文明制度建设提供示范。

环保督察是改善我国环境质量的必然选择

环境保护是生态文明建设的关键。尽管经济发展要付出资源环境代价，毕竟“既要马儿好又要马儿不吃草”的事情并不存在，但我国经济发展付出了过大的资源环境代价，生态环境成为全面建成小康社会的最大短板。开展环保督察，补生态环境短板，是全面建成小康社会的必然选择，也是实现天蓝地绿水清的生态文明目标重大举措。

生态良好是全面建成小康社会的指标之一，天蓝地绿水清是生态文明的标志；环境污染严重的现实与生态良好的预期相去甚远，补生态环境“短板”任务艰巨。环境形势严峻成为社会共识，“局部改善、整体恶化”的环境整体状况描述用了20多年。一些传统的环境污染，包括噪声、扬尘等局部性污染，酸雨、水体富营养化等区域性污染还没有解决；而包括重金属污染、化学品和持久性有机污染物等新的污染种类和问题相继出现，一些地方还诱发了群体性事件；雾霾污染频发，水体污染严重，沿海生态系统遭到破坏，“垃圾围城”成为挥之不去的梦魔，污染危害居民健康，并成为经济社会发展的制约因素，表明大自然向粗放发展方式亮起了红灯。开展环保督察、补生态环境短板，是供给侧改革成功与否的标志，也是提高发展质量和效益、加快建设生态文明的必然要求。

环保督察，是督促地方党委政府履行环境保护主体责任、建设生态文明的核心制度。环境保护是我国的基本国策，地方党委、政府是责任主体；环保督察，归根到底是要解决影响民生的突出环境问题、全面提升生态文明建设水平。长期以来，地方党委和政府在环境保护责任上存在“漠视”问题；上级部门的考核也主要针对地方政府及其部门，忽视了党委的环保责任。

实践证明，凡生态环境保护成效明显的地方，一定是“一把手”重视，一定是党委政府重视，一定是党政主要领导重视。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。在实行党政同责，可谓扭住了环境保护和生态文明建设的关键。解决我国一些地方实际存在的对环境污染 “睁一只眼闭一只眼”问题，必须加快制度建设，落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”制度。只有对那些不顾生态环境盲目决策、导致严重后果的领导干部追究责任甚至追究终身责任，才能避免把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂、然后拍拍屁股走人，官还照当的情形时常发生；也只有坚决落实党政同责、一岗双责，才能处理好环境保护和经济发展的关系，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

环保督察，要求提高地方政府贯彻落实中央决策的能力，核心是要解决“中央政策出不了中南海”问题。一些地方领导在环境保护和生态文明建设上，存在“说一套做一套”的问题，说起来头头是道，行动上却缺乏“真抓实干”：中央关于生态文明建设、环境保护的要求大打折扣，基层群众的环境诉求和呼声得不到回应，环境污染事件在群众举报查实后也是能拖就拖、一拖再拖，导致了“老板发财、政府埋单、群众受害”的后果。中央环保督察，可以将环境保护和生态文明建设的国家意志和决策部署逐层逐级向下传导，转变地方党委政府特别是各级党政主要领导的价值观与执政理念，将中央精神落地。

中央环保督察是符合中国国情的制度设计

制度设计是做好任何一项工作的前提条件。制度，只有付诸实施才能收到预期效果；有了好的制度如果不能加以执行，其结果可能比没有制度更糟。中央环保督察政策性强、牵涉面广、任务艰巨，只有以制度安排为准绳，规范督察程序，才能更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性，保证督察工作取得实效。

2015年7月，《方案》经中央深改办审议通过，成为中央环保督察的法规依据，也是党中央、国务院制定并实施的第一部环境保护督察法规；其中对督察的对象、组织、内容和程序等进行了明确规定：督察内容包括国家环境保护决策部署贯彻落实情况、突出环境问题及处理情况、环境保护责任落实情况等；督察对象是各省区市党委和政府及其有关部门，部分地级市党委和政府及其有关部门；各省、自治区、直辖市的环境保护主管部门要对30％以上的市级政府开展综合督查，强化环保督政。

按照《方案》的制度设计，中央环保督察主要包含督察准备——督察进驻——形成督察报告——督察反馈——移交移送问题及线索——整改落实六个环节。河北省督察试点还建立了分工协作、联络沟通、转送移交、督办反馈、定期例会、舆论引导等工作机制，实现了督察机制的规范化和督察经验的可复制、可推广。通过将督察内容、党政领导干部考核评价结果等移交移送中央组织部、纪检监察机关以及 “回头看”、媒体披露等形式，将督察工作真正“抓严”“抓实”，体现了环境保护督察制度的整体性、程序性和有效性，使之成为一项常态化、规范化的制度安排。

环保督察，借鉴了我国其他领域的督察制度。督察制度，在我国的不少领域已有实践探索并积累了一定的经验。我国最初的督察制度及其实践主要集中在纪检、土地、警务等督察方面。其中，国家土地督察制度是通过向地方派驻土地督察局进行例行督察、审核督察及专项督察。公安系统建立并实施了警务督察制度。2015年8月3日，中共中央实施《中国共产党巡视工作条例》，规定以巡视组的方式对党组织领导班子开展督察。

环保系统开展了多种形式的考核、督察的探索实践。2000年实施的“跨世纪工程零点行动”，开了对地方环保检查的先河；综合整治考核、重点流域规划考核，“十一五”以来的总量削减约束性指标、重点流域规划实施情况以及重金属污染防治规划等的考核，是对地方执行力的检验；2015年以来，环境保护部分别对长春、沧州等15个城市政府主要负责人进行约谈，形成了以约谈为形式，以 “一票否决制”“挂牌督办”“通报”“媒体曝光”等为内容的督政实践，为环境保护督察巡视制度奠定了基础。

将环保督察纳入法制化轨道，环境保护部做了大量探索。2006年前，我国各级政府及其环保部门对重点环境违法案件实行挂牌督办；2006年9月原国家环境保护总局出台 《关于加强环境违法案件挂牌督办工作的通知》，以解决各地存在督办主体不明确、督办要求不落实、督办措施不到位、督办程序不一致等问题。《环境违法案件挂牌督办管理办法》，对督办适用条件、督办内容、办理程序、督办解除、责任追究等方面详述了具体细则。2008年的《环境保护部工作规则》，要求严格实行行政执法责任制和过错追究制度，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发［2009］24号）规定，对责令限期改正、限期治理、限产限排、停产整治、停产整顿、停业关闭的，要切实加强后督察，确保整改措施执行到位。《限期治理管理办法 （试行）》（环境保护部令第6号）规定，对排污单位执行限期治理决定的治理进度和排放水污染物状况加强后督察。2010年出台 《环境行政执法后督察办法》（环境保护部令第14号），将环境行政执法后督察纳入制度化的轨道。《方案》的实施，使环保督察由部门行为上升为国家战略。

中央环保督察，虽然只进行了一个多月的时间，存在突出问题的地方和单位，相关责任人受到记过、免职、通报批评等问责，收到了“中央精神在地方落地”的效果。中央环保督察，可以为生态文明制度建设开创一条可行之路。近日，中办、国办印发了 《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，其中的一项重要任务是制度试验。有了环保督察的实践经验，生态文明制度建设将事半功倍；生态文明制度只要得到一丝不苟的执行，生态文明新时代一定会到来，而且也一定能够早日到来！

作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员