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吴舜泽:“水十条”实施状况与产业发展
发布日期:2017-03-27
 

2015年4月,《水污染行动计划》(以下简称“水十条”)颁布实施,距今将近两年。在3月23-24日举办的“2017(第十五届)水业战略论坛”中,环境保护部环境规划院副院长吴舜泽向与会人员介绍了水十条发布以来实施情况及对环境产业的影响。

水十条实施情况

(一)六方面举措强力推进“水十条”实施

1. 分解落实,责任落地。根据水十条目标,制定了分省的责任书,与各省签订责任书,明确了1940个地表水断面、884个集中式饮用水水源、1173个地下水考核点位的分年度目标。通过这种方式让地方政府对环境质量负责这一要求量化、可操作化。同时,各控制单元目标和治污方案向社会公开,可以作为产业界开拓市场的目标指引。

2. 单元落地,分类实施。在水十条实施过程中,研究提出了一个上下结合的控制单元体系,在控制单元内部能以环境质量为核心实现输入响应、水陆统筹,《“十三五”生态环境保护规划》将其细化为“十三五”期间需要水质改善提类的清单化的343个单元。重点流域水污染防治规划确定了不同类型、不同目标要求的落地化要求,以优先控制单元为重点,系统治理“差水”、全面保护“好水”,据此来推进流域水污染防治网格化、精细化管理,也通过重点流域规划的编制实施进一步推动”水十条”的实施。

3. 强化协调、联防联控。建立全国水污染防治工作协作机制,推动京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域建立水污染防治联动协作机制;编制《长江经济带生态环境保护规划》,印发两年行动计划;开展沿江饮用水水源地环保执法专项行动,排查整治11省(市)126个地级以上城市319个集中式饮用水水源地;指导11省(市)划定生态保护红线,江苏、浙江、江西、湖北和四川已完成。目前,不少地方建立了上下游生态补偿机制,也正在按照中央要探索开展了按流域设置监管机构和行政执法的试点,这是一个重大创新。

4. 政策配套、联动推进。水十条的综合性特征决定了部门分工、分工协作的重要性。国务院要求2016年底前出台22项重要配套政策措施,任务下达至环保发改、工信、水利、农业等12个相关部委。水十条考核与部门分工相对应,体现了各负其责。通过这一年的实施,我感觉到水十条的部门分工调动了部门的积极性,目前各部门也出台了一系列的政策性的文件,对于推动环保产业的发展起到一个比较良好的持续推进作用。

5. 严格监管、重点突破。这里面包括排查取缔“十小”企业、饮用水安全状况、居民用水阶梯价格制度等问题。其中我主要讲一下黑臭水体,这是难度最大的工作之一,也是直接影响老百姓对环境治理获得感的工作。为此,搞了一个黑臭水体排查与整治平台,排查确认了全国黑臭水体2059个,众监督平台收到群众举报信息2997条,卫星遥感抽测37个城市黑臭水体情况。一批黑臭水体完成整治工作。

6. 定期调度、对标管理。方案做得再好,过程管理不到位也收不到好的效果。为加强过程管理,建立了季度形式分析平台,定期调度各地和相关部门关于《水十条》的实施进展情况;每月分析水环境形势,对达标存在困难或水质恶化地区实施预警;按季度对《水十条》各省(区、市)进展情况进行通报。

(二)需强化的地方

通过跟踪分析、调研座谈,我认为,在这一年多的工作过程中,水十条实施取得了较好的成效,同时从地方实践来看,也反映了一些需要强化的地方。

1. 黑臭水体

有一些地方的责任并没有完全落实,在部门之间存在相互推诿的现象;黑臭水体的排查不到位,一些地方上报进入平台的黑臭水体明显偏少,与实际和当初的预计有差距;各地工作不平衡,特别是跟拆迁、城市规划联动的方面,有些地方推进难度较大,完成2017年水十条的第一个阶段任务难度不小;前期调查不充分,治理技术路线不明确,简单单一;有些依赖投撒药剂、调水冲污、原地简易处理等措施,缺乏系统整治思维;截污不彻底,截留倍数不够,治标不治本;投入有限,资金压力大;效果易反复,后期运行维护问题。

2.生态流量问题和生态系统健康问题

应注意到,目前河道断流比较多。我一直认为,如果把水治成断流了,问题比劣V类水更恶劣。河道中水库闸坝多,河流片段化、渠库化,过分开发水的经济属性而忽略水的环境属性和生态属性,受经济利益驱动,下泄流量不足,水生态系统健康无基础。部分地方黑臭水体治理后导致河流成为河床、河道,也应特别说明,河流断流不是黑臭水体整治的目标方向。此外,污水回用与湿地深度净化修复力度需要加强。

此外,在调研中还了解到一些问题,如一些污水处理厂中提标改造、超负荷运行中造成河道污染问题;一些污水处理费偏低;污水处理设施运营利润偏高与监管需要加强;污泥安全处置与管理仍然没有得到很好解决问题;农村适宜污水处理工艺和长效运行机制迫切需要建立;部分地区畜禽养殖禁养区划分进度慢;一些地方公布饮用水源地、自来水厂水质、水龙头水质问题不完全到位;一些地方对红黄牌理解与执行不到位等等,在此不作详细叙述。

在未来工作中,我认为有三个问题需要进行重点研究:一是污水处理与城镇排水体系的集中与分散问题。过去较多地采取沿河总污水截流干渠和末段集中大规模污水处理厂的方式。要注意到雨污分流不等于清污分流,一些地方城市径流污染问题对流量不足的城市水体冲击较大甚至造成水体容易黑臭。在城镇污水处理规模较大、社会关注身边的黑臭水体改善、污水回用要求迫切等背景下,沿河分段污水雨水截流与处理再生的技术路线还是一个好的选择;二是工业园区集中处理与企业预处理、达标排放问题。水十条强化了工业集聚区集中治理要求,2016年这方面工作也抓得比较紧。但有些地方执行过程中错误地理解了集中与分散关系,我调研过程中,发现一些企业预处理不到位、工业园区污水处理不达标等问题;三是总磷污染凸显。在其他污染物浓度持续稳定下降的同时,总磷改善不明显,20余个地市所辖断面出现总磷超标问题等,需要引起关注、加大综合整治力度。

“水十条”下的水环境产业发展

(一)在水十条的拉动下快速增长

在水十条编制过程当中,我们采用基于重点领域工程任务量的测算方法,依据投资单价和工程任务量初步估算,预计完成水十条的全社会投资大概是4.6万亿左右;采用投入产出模型,模拟得出《水污染防治行动计划》通过加大治污投资将带动环保产业产出增长约1.9万亿,在治理设备和运行服务里面有一些细分领域,其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿,间接带动环保产业产出增加5063.4亿元。

在《水污染防治行动计划》的刺激下,环保细分行业和领域获得难得的发展机遇,对水污染防治设备制造业和环境监测仪器设备制造业两大领域的带动作用最强,其中,对水污染防治专业设备制造业影响最大,直接贡献为0.42万亿,间接贡献0.11万亿。

在实际中,由水十条引发的间接治理市场规模和需求可能更大,对产业发展影响更广。2015年,水环境产业营业收入约2950亿元,同比增长约18%。其中,水污染治理产品生产营业收入约占行业总营业收入的30%;水污染治理服务业营业收入约占70%。

从2012年开始,环保服务业的发展已经出现了新气象,领域不断延伸,业态模式快速创新。环境服务业的内涵也从传统的技术研发、工程设计、设施运营等向环境综合服务延伸,环境污染第三方治理、政府与社会资本合作、政府购买环境服务、环境监测社会化、环境金融等新型业态和模式呈快速发展态势。。

(二)需区分出水污染治理的特征和亮点

水十条、气十条、土十条颁布以后都对相应的产业发展产生比较明显的影响,我注意到,土十条颁布实施后,A股市场修复领域就有一个上升势头。

水治理和大气治理不太一样,二者的领域、结构、污染源分布不一样。从近年来环保投资构成上可以看出,对比水治理与大气治理,大气污染防治较多地跟煤关联,与工业行业关联,因而大气十条带动工业治污投资比较明显;水治理中很多是生活污水,水十条目前拉动比较多的是城市基础设施投资。

应该注意到,近年来国内环保治理发展,比较多地依赖于产业结构、能源结构、技术进步等源头治理,而不仅仅是单一的末端治理。这是与目前发达国家相对稳定的国际环保产业不一样的地方。

目前,水环境产业正由设备制造、工程建设等参与环保公共服务向提供综合环保服务拓展;水体环境、工业污染源、园区污水处理厂和生活污水处理厂等水环境监测、污染防控和安全预警一体化的监控服务业成亮点;消除城市黑臭水体为目标的水体环境生态修复服务,将成为我国水污染治理环境服务业的新辟战场。

未来几年的环境产业发展

随着水十条的发布实施,若干的细化规划也开始下发,”十三五“期间相应的安排也陆续出台。一个政策下去,通常就会有一个投资高峰期出现。

此前,我们判断在2017年左右会出现一个大的投资高峰,然后逐步往下走。但随着近年来政府的换届效应、经济的稳定向好、其他环保政策的密集发布,时滞特性表现会有所不同。因此,我们判断,2017年是水污染治理产业的大年,随后,产业还会出现一个峰值的平台期。

PPP模式下的环境产业

十三五规划纲要提到“以改善环境质量为核心”,这是”十三五“期间生态环保工作的重大转型,这所要求的不是单一的治理方式,而是对区域进行综合治理;不仅关心治理过程,同时更关心治理效果。所以需要综合采用一些融资、工程、管理、建设、运行的方式进行处理,需要一个综合化、规模化、建设运行一体化、融资技术服务全面的解决方案。

在水十条时代,PPP不得不提。PPP既是一种融资方式,同时更是一种治理方式。PPP模式的发展对环境产业影响深远、巨大和复杂。

截止2017 年1 月,财政部入库PPP 项目总计10828 个,其中环保类项目2334 个,占全部入库项目总数的21.55%。环保类项目中涉水项目(包括污水处理、水利、供排水、水环境综合治理、海绵城市、地下综合管廊等)占比最高,超过80%。

应注意到,由于PPP模式整体体现规模比较大,需要更高的投资,传统环保公司业务很难全面覆盖,所以整合兼并上市公司也成为环保市场的主流,上市公司纷纷延伸业务链条,拓展业务范围,构建环保大平台,以承接更为复杂的PPP项目,实现改善区域流域环境质量的的目标。

特别质量改善和PPP模式往往与投融资挂钩,环保投融资的介入,使整个环保产业的集中度明显增加。

我们经常讲,中国的环保企业呈现小、散、全的特征,国外的环保企业则规模化、比较集中。但目前国内产业结构目前正在发生转变,这种结构性变化的影响还需要进一步跟踪分析。

在新的改善质量为核心及PPP模式下,小型企业、专业化的企业,如何找准自己的定位,在其中发挥作用,需要我们创造性地想一些招,找准自己的定位和发力点。

 
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